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县域治理 袁梦、杨华：农民县域城镇化的实践逻辑与社会风险

发布日期：2024-09-13 17:19

来源类型：今日永州 | 作者：Mattingly

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作者简介:

袁梦，武汉大学社会学院博士研究生，主要研究方向为农村社会学。

杨华，武汉大学社会学院教授，博士研究生导师，主要研究方向为农村社会学和基层治理。


文献来源：《城市问题》，2022年第7期。




摘要：推进县域城镇化，是加快推动全国区域经济协调发展的需要。县域社会具有产业去工业化、生活高消费性和社会强阶层性的特点，使进城农民家庭面临低收入高支出的结构压力，农民家庭不得不采取“半工半耕半陪”的家计模式、“城县乡三栖”的居住格局、阶段性进城的家庭流动方式和二次城镇化的发展规划，家庭劳动力和资源配置更加刚性。分析表明，当前县域城镇化形塑出消耗型城乡三元结构，导致县域空间风险聚集，农民城镇化压力增加，呈现不稳定特征。因此，需要适当调整城镇化思路，坚持以人为本、统筹城乡、系统布局，发挥县域的“稳定器”功能，坚持渐进式城镇化道路，为中国现代化转型提供稳定的基础。


关键词：县域城镇化；城乡结构；农民家庭；实践逻辑；社会风险





一、问题提出




城市化是国家现代化的重要标志，城镇化是我国实现城市化的具体路径。改革开放以来，我国城镇化进入快速发展时期，城镇化率以年均1%的速度提高。截止到2019年，我国常住人口城镇化率已突破60%，户籍城镇化率达到44.38%。但城镇化率只能反映城镇化发展的速度和规模，当前城镇化还存在数量增长快于质量提高的问题。针对这一问题，国家提出了以人为核心的新型城镇化战略。农民是我国城镇化过程中的主体力量，要实现高质量的城镇化就必须厘清和解决当前农民城镇化实践中存在的问题。
针对农民城镇化问题，既有研究主要基于以下两种视角：第一种是城市融入视角，这一视角以进城务工的农民工群体为研究对象，关注农民市民化问题，即城市化进程中传统农民在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等方面向城市市民转化，以实现全面城市化的变迁问题。相关学者认为，当前我国城市化发展中存在着进城农民未能真正融入城市社会的问题，呈现出“半城市化”状态，并将其归因于以户籍制度和土地制度为核心的城乡二元体制，主张通过取消户籍制度、完善社会保障体系、改革农村土地制度等措施来解决农民工城市融入困境，保障农村流动人口的市民权。第二种是农村支持视角，该视角以农民家庭为研究对象，关注城镇化进程中农民家庭的整体实践，强调当前农民拥有自由进城和返乡权利的城乡二元结构的中国制度优势。在农村基本制度基础上，通过以代际分工为基础的半工半耕生计模式，中国形成了具有特色和优势的渐进式城镇化道路，避免了其他发展中国家由于过度城镇化而产生的贫民窟等问题。因此，在农村社会系统支持下，我国的“半城市化”状态在一定程度上保障了农民城市化过程中的稳定性。
城镇化连接着城乡两端，城乡关系是思考城镇化问题的重要视角，已有研究在城乡二元结构框架下，分别从城和乡两个方面对农民城镇化问题进行了丰富探索。在城市融入研究中，“城”是指农民务工就业的大城市，强调农村流动人口在大城市市民化不足的问题；在农村支持研究中，注重“乡”在农民进城过程中的意义，强调我国农村基本制度保障了城市化进程的稳定和质量。但近年来，农民城镇化出现新的趋势，中西部地区越来越多的农民选择在县城买房，在流动意愿上表现为从“乡—城”到“乡—县—城”的转变，县城正在成为农民城镇化进程中重要一环。国家也越来越重视县域这一层级，明确提出要推进以县城为重要载体的城镇化建设。县域城镇化作为就近城镇化的一种类型，被认为具有减少城镇化的制度障碍、促进城镇化的合理布局与保障中国乡村可持续发展的作用。当前出现的县域城镇化正在改变过去的城乡二元结构，形塑出县域这一第三元空间，基层社会从城乡二元结构变为城乡三元结构。县域作为连接城乡的中间结构，具有自身独特的性质，是中国独特的社会体系。
因此，本研究基于2020年以来在安徽、湖北、江西、湖南等多地的调研资料，以皖南F县为例，从城乡三元结构视角切入考察农民家庭的县域城镇化实践，思考如下问题：农民为什么要进入县城，农民买房进入县城生活具有怎样的实践逻辑，县域能否成为农民高质量城镇化的落脚点，县域在我国农民城镇化过程中具有怎样的定位与角色。由于我国中西部地区与东部地区存在区域差异，本文所讨论的是中西部地区的县域城镇化，其中城乡三元结构是指在当前县域城镇化背景下形成的以大城市工业化、乡村农业化和县城非工非农三元经济结构为基础的城乡关系结构。



二、农民县域城镇化的原因分析




（一）农民县域城镇化的兴起
S镇是F县有一定工业基础的乡镇之一，20世纪80年代，S镇曾经发展起来一大批乡镇企业，90年代末乡镇企业逐渐衰落，但基于地理位置和历史条件的优势，当地又承接了从长三角转移的部分产业，建立起以纺织业和铸造业为核心的产业发展模式，这些产业以吸纳本镇和附近乡镇劳动力为主，当地农民尤其是1985年以前出生的农民都主要在本地服装厂和铸造厂务工。因此，当时有一些年轻人结婚时选择在乡镇买房，只有极少数经济条件较好的家庭去县城买房。但是到了2016年左右，当地开始出现县域城镇化现象。截止到2020年，S镇约有50%的家庭都已在县城买了房，5%的家庭由于经济实力较强选择在市级及以上地区买房，10%的家庭由于经济条件有限选择在乡镇买房，剩下35%的家庭仍留在农村，但留守在村的家庭中至少有20%的家庭具有未来进入县城购房的意愿。因此，县域城镇化在当地成为一个突出现象。当前县域城镇化的主体是在1980—1990年和1990—2000年两个时间段出生的新生代农民，为叙述方便，下文特指这两个群体时简称“80后”和“90后”。
（二）农民进城的原因分析
农民城镇化的意愿和能力对城镇化的质量具有重要影响，根据进入城镇者的主观意愿可以将城镇化分为主动城镇化与被动城镇化。本文认为，主动进城是由于农民自身思想观念变化或者能力增强而主动选择的行为，被动进城指由于外在客观环境的变化引起的农民进城行为。在实践中，农民进城行为既包含主观动机也有客观因素，区别主动进城和被动进城的关键在于农民自主选择空间的大小。在被动进城中，农民也有可能会改变自身思想观念，但引起这种变化的主导因素是外在客观原因，因而农民会感受到不得不进城的被迫性。
2016年以前，F县的城镇化表现为主动城镇化。这一时期进入县城买房的农民家庭极少，进入县城的群体主要有两类，一类是在县政府或事业单位工作的体制内人员，另一类是在县城经商的人员。这两类人群具备较强的经济能力，为了工作方便和提高生活质量而选择进城。他们既能成功进城也能够维持在县城的体面生活，可以实现完全的城市融入。但在2016年以后，F县的城镇化开始发生变化，呈现被动城镇化的特征。这一时期，大量普通农民家庭进入县城买房，城乡关系变化和城乡差距拉大重塑了农民家庭的再生产目标，促成了农民的进城行为。农民进城的总体逻辑可概括为，以县城为中心的县域发展模式重塑了农民家庭的再生产目标，由此，农民家庭被纳入到县域城镇化进程之中。
首先，政府部门通过房地产开发拉动县城对农民的吸引。近几年，房地产开发为中西部县城带来了新机遇，许多中西部县城希望通过发展房地产获取土地财政收益，实现经济发展。在这一背景下，中西部县政府和资本联合推动房地产建设成为突出现象。县域房地产建设让农民可以通过在县城购买住房的方式进入县城生活，并通过与房地产开发相配套的市政建设和服务业发展改善县城面貌，例如拓宽的道路、宽阔的广场、大型的商超、便捷的物流交通等，对年轻一代形成巨大吸引力。
其次，县城集中的教育布局通过影响农民家庭再生产将农民卷入到县域城镇化当中。当前农民家庭再生产不仅包括传宗接代和家庭继替，更要实现以社会阶层向上流动为目标的家庭发展，教育作为农民家庭实现阶层跨越的重要途径，日益受到重视。第一，县域教育体系拥有更优质的软件硬件，配备了更强的师资力量，教育质量远远优于农村以及乡镇。例如在教师资源分配中，虽然初次分配会满足乡村地区其需求，但在以教师流动为主要方式的教育体系内部再分配中，县城会从下属乡镇调动大量教师以满足县城需求。S镇初中是F县最大的乡镇初中，近十年县城从该校招走的中青年优秀教师有20人以上。第二，以“就近入学”政策将接受教育与进城买房挂钩，政策规定，要想在县城接受相对优质的公立教育，要么同时有县城房产证和户口本，要么有房产证或者有户口本。因此，为了让子女能够接受更高质量的教育，实现家庭阶层的跃升，成功完成城市化，或者至少让子女未来能够找一份相对体面不会太辛苦的职业，大量农民家庭不得不选择在县城买房。
再次，乡村社会的竞争压力强化了农民进城目标的刚性。随着城乡差距的拉大，在县城买房一方面成为农村家庭发展的手段（这表现在教育事项中），另一方面也成为农村家庭经济条件的象征（这表现在结婚事项中）。在男女性别比例失衡的压力下，农村男性在婚姻市场的竞争压力增加，婚姻标准抬高，进城买房逐渐成为婚姻的刚性标准。是否进城买房成为农民家庭经济能力的判别依据，没有能力进城买房的农民家庭在教育、婚姻、人际交往等社会层面都会被认定为竞争失败或有较高失败的风险，进城买房越来越成为刚性选择。
县域通过房地产业与教育公共服务的联合拉动，使进城买房行为与农民家庭再生产之间产生强关联，农民进城目标的设定不是农民基于自身能力的主动选择，而是在城乡差距和社会竞争压力下产生的刚性要求，其结果是大部分农民家庭将多年积蓄花费在县城买房上，从而使得农民的县城生活面临极大的压力。被动进城的县域城镇化是当前国家推进以县城为重要载体的城镇化建设需要解决的重要问题。



三、农民家庭县域生活的特点与实践




（一）低收入与高支出的县域结构基础
县域社会不同于城市和乡村社会，在产业结构上呈现出去工业化，在生活结构上呈现出高消费性，在社会结构上呈现出强阶层性，这构成了县域社会总体低收入高支出的结构特点。
1.去工业化的产业结构
在产业结构上，大多数中西部地区县域的产业基础都十分薄弱，县域经济主要依靠低端加工业、建筑业及服务业。F县产业结构以外贸方向的纺织业和铸造业为主，但近十年来该县正经历着去工业化的过程。随着我国劳动力成本不断上涨，国内低端加工业在国际市场上的竞争力逐渐下降，自2018年以来，F县企业订单大幅减少，许多工厂倒闭停业。为了促进县域经济发展，F县通过建设产业园、引进高端产业进行转型升级，但由于缺乏技术和人才等创新要素，产业发展面临较大困难。建筑业的兴起在短期内促进了县域经济繁荣，为大量农民工提供了就业机会，也曾引起农民工返流现象，但由于高度依赖城市建设契机而具有不可持续性。县域服务业也限于低端水平，且提供的就业岗位极为有限，难以支撑经济发展，F县纺织厂和铸造厂员工工资按件计价，一般每人每月为0.30万—0.50万元，服务行业员工平均每月工资为0.20万—0.30万元。因此，县域产业未能为进城农民提供充足、体面、稳定的就业岗位，只能作为农民家庭的补充性收入来源。
2.高消费性的生活结构
在生活结构上，不同于低成本的乡村生活，县城的生活成本大幅上升且更加刚性。在我国农村集体土地制度下，农民依靠农业生产可以满足自身大部分的农产品需求，在宅基地上建房可以低成本的满足住房需求，这时农民虽然货币收入不高，但生活成本也不高，因而家庭也能有一定的经济积累。
但是在县域社会中，进城农民日常生活高度依赖于市场消费体系，对家庭的货币收入具有更高要求。如表1所示，一个普通进城农民家庭在县城生活一年至少需要6.5万—9万元，而平均家庭收入在7万—10万元，经济情况较为紧张。县域生活的高消费主要表现在三个方面：第一，刚性的居住成本。农民家庭进城买房通常不是一次性支付，而是采取信用贷款的方式，因此每月的房贷费用就成为农民家庭的日常刚性支出。F县农民在县城买房的首付一般为20万—30万元，月贷约为0.25万—0.30万元，年限在25—30年。第二，高额的教育支出。县城激烈的教育竞争为教育消费市场提供了空间，除了学费、学习用品等常规教育支出外，课外辅导班和兴趣培训班等方面的消费支出在F县城已成为常态，这些校外教育消费种类繁多，F县一个普通进城农民家庭通常选择为每个小孩补习一两种课程，一个孩子每年的培训总费用为1万—2万元，多子女家庭教育支出压力更大。第三，升级的日常生活。在县城吃穿用住都要依靠市场消费，其消费内容和消费标准也高于乡村社会，例如零食、游玩、休闲娱乐等都成为进城农民家庭日常生活的重要项目。此外，为了出行方便，小轿车逐渐成为年轻家庭的标配，费用少则几万，多则十几万。按较低标准计算，一个进城农民家庭一年至少需要2万元用于日常生活，这些升级的日常消费项目无形中大幅增加了农民家庭的消费支出。
3.强阶层性的社会结构
在社会结构上，相比同质性较强的乡村社会，县域结构基于社会分化呈现强阶层性。在乡村制度和熟人社会约束下，乡村形成“有分层无分化”的社会结构，资源分配更多遵循公平保障原则。
县域社会具有较鲜明的阶层结构，可以分为公务员阶层、老板阶层、工薪阶层、个体户阶层和进城农民阶层，资源分配更多遵循竞争原则。县域各阶层的资源获取能力主要取决于其财富资源和权力资源，其中公务员、老板阶层属于上层，工人、个体户属于中层，进城农民属于底层。进城农民家庭既不具备财富优势，也不具备权力优势，为了参与竞争，就必须持续投入大量经济资源。以教育为例，农民家庭的重要目的之一是希望通过获得优质教育资源在教育竞争中取得优势，但进城买房只是取得进入县域教育竞争生态的初始资格，在后续教育竞争中，农民家庭必须要继续投入人力物力，才能应对与其他阶层的竞赛。因此，县域社会的阶层竞争使进入县城的农民家庭要面临巨大和刚性的经济压力。
（二）刚性配置的农民家庭县域生活实践
县域的城镇生活对农民家庭的经济能力提出了更高要求，但与之相对的是，县域产业结构并不能为农民提供合适的就业机会。因此，进城农民家庭不得不采取新的策略来解决问题，而这些策略使农民家庭结构更加刚性和更加离散，更加消耗家庭资源。
1.“半工半耕半陪”的家计模式
县域经济中的就业岗位数量少且收入低，为了维持家庭支出，农民家庭普遍采取老人在村务农、妻子在县陪读兼业和丈夫在外务工或者公公在村务农、婆婆在县陪读兼业和年轻夫妻在外务工的模式。由于工作条件、个人要求、家庭情况不同，各个家庭在具体安排上会略有差异，但基本模式都是在村务农、在县陪读兼业和在外务工相结合，表2呈现了该模式下进城农民家庭多元收入的一般情况，一年平均可以达到7万—10万元。其中，在大城市务工所得是农民家庭的主要经济收入，县城兼业具有不确定性，农村务农的经济效益不高，因而后两者是家庭的补充性收入。
2.“城—县—乡”三栖的居住空间
为了获取更高的收入，农民家庭中的强壮劳动力一般选择到珠三角、长三角等沿海地区打工，打工地与中西部县城距离较远，往来交通成本较高，所以这些在外务工者一般只有在过年和重要节假日才会回到县城或农村。农民进入县城主要是为了满足子女教育需求，通常县城中小学实行走读制，因而需要至少一个家庭成员在县城居住陪读（通常是母亲或奶奶）。同时，为降低生活成本和增加生产收入，需要有家庭成员在农村居住，以维持农村生产活动。由此，农民家庭就形成了“大城市+县城+乡村”的居住空间格局。但这种居住格局不是固定不变的，而是动态流动的，尤其是家庭成员日常会在县乡之间较频繁地流动，例如，农村的家庭成员有时会进入县城带去农产品，或者县城的家庭成员在空闲时间会回到乡村生活休闲，这有利于农民家庭降低生活成本和缓解压力。
3.阶段性进城的家庭流动
阶段性进城是指目前农民只在家庭生命周期中必要的阶段进入县城生活，其他阶段则选择返乡生活或外出务工，从而形成家庭流动周期。结婚和子女上学是农民家庭在县域生活的两个重要节点，当前农村家庭普遍的流动周期安排如下：结婚之前，父母在村，子女在外务工，父母提前为子女在县城买房。结婚初期，子女进入县城或仍在村，子女生育后，父母和妻子在村，丈夫外出务工。孩子上学后，陪读家庭成员和孩子进入县城，孩子初中或高中毕业后，陪读家庭成员回村或者外出务工。至于“80后”和“90后”是否会在县城度过自己的养老阶段，目前还无法决定。但从意愿上看，许多农民认为如果将来家庭经济条件不允许就会选择返回农村，如果子女未来发展较好，或许可以留在县城。这种阶段性进城策略可以有效降低农民生活成本，有助于农民完成经济积累以更好地实现城镇化。但正是由于这个原因，部分县城会出现“空城”现象，许多农民家庭在子女结婚或下一代上学之前提前买房但并不在县城居住。
4.二次城镇化的发展规划
农民的城镇化目标是要实现完全城市化，过上现代化城市生活，成为有稳定就业和居所的市民，尽管目前县域城镇化还未能为大多数农民家庭提供满足稳定体面生活的就业机会，农民家庭难以在县域空间形成居住、就业、消费完整的生活体系，但是农民家庭能够接受并适应县域城镇化中就业与生活的分离、家庭成员之间的分离、频繁的城乡流动，是因为农民在城镇化过程中具有二次城镇化的发展规划。二次城镇化是指农民家庭有两次进城的计划，第一次指进入县城获得更好的教育，第二次是进入大中型城市或返回县城体面安居。也就是说，在两次进城的过程中，农民家庭第一次进入县城不是为了实现完全城市化目标，而只是为了获取教育这一实现完全城市化的手段。第二次是希望子女通过接受高等教育获得体面工作后能够在城市稳定生活，即使不能进入大中型城市，也能在县城获得公务员、教师这类体制性工作以实现在县城的体面安居。到时候“80后”、“90后”这一批县域城镇化的主体力量则会根据未来家庭的发展情况灵活进城或返乡。如果子女未能成功通过教育实现完全城市化目标，就需要将希望寄托在再下一代身上。因此，在二次城镇化的发展规划中，当前大多数农民家庭并没有将进入县城当作城镇化的未来落脚点，而更像是农民城市化的中间跳板。从这个意义上来说，农民家庭进入县城的初衷是为了离开县城，是为了实现更高层次、更稳定的完全城市化，因此农民家庭越来越重视教育，并且愿意为了教育在县城买房。
综上所述，为了应对县域社会中低收入高支出生活面临的困难，农民家庭采取多种策略实现了家庭劳动力和资源在大城市、县域和乡村之间的灵活配置。这一方面缓解了农民的县域城镇化压力，另一方面也造成农民家庭资源配置更加刚性化，农民县域城镇化呈现出不完全的状态。



四、城乡三元结构下农民县域城镇化的风险




（一）消耗型城乡三元结构与不稳定的城镇化
中国城镇化的最终目的是为了实现现代化，增进人民群众的福祉。现代化过程既存在机遇也充满挑战，这一时期的城镇化发展既要促进社会发展，又要善于化解转型过程中的各种风险。城乡关系是城镇化发展的核心结构，影响着社会稳定。城乡关系是指城市与乡村在人、财、物等方面的各种关联，包括经济、社会、政治、文化等关系，其中经济关系最为重要，它在很大程度上决定了城乡之间的社会、政治和文化关系。
21世纪初期开始，随着制度变革和国家资源不断向农村输入，我国形成以限制城市资本下乡、支持保护农村发展为核心的城乡关系，即保护型城乡二元结构。与此同时，市场因素在城乡关系中发挥着越来越重要的作用，到2010年左右，中西部地区普遍的县域城镇化成为我国城镇化发展的重要形式。县域城镇化的发展打破了过去大城市和乡村的二元部门分工，在大城市与乡村之间增加了县城一级，县城既不同于以农业为本的乡村社会，也不同于依靠二三产业支撑的现代都市，而是呈现出非农非工和消费性特点，因而形塑出以大城市工业化、乡村农业化和县城非工非农三元经济结构为基础，以大城市和乡村共同支撑县城消费的消耗型城乡三元结构，并导致当前县域城镇化存在不稳定的风险。
在保护型城乡二元结构下，城市与乡村体系相互支持促进，城市是农民获得高收入的来源，农村则是农民进城的退路和保障，发挥着稳定器与蓄水池的作用。这种“发展在城，退路在村”的城乡二元结构使中国社会结构富有弹性，有利于化解转型过程中的各种矛盾和风险。
相较于保护型城乡二元结构，消耗型城乡三元结构具有三个突出特点：第一，县城成为农民进城过程中的刚性结构，改变了农民自主进城和自由返乡的渐进节奏。过去农民可以根据家庭发展能力自主决定进入城市还是留在乡村，但当前县域城镇化通过聚集优质教育资源的方式造成县乡差距过大，农民在能力不足的情况下也不得不被动进城以获取发展机会。第二，县城发展高度依赖城市—乡村两级支持。当前县城一方面缺少充足的就业机会，另一方面优质公共服务成本较高，因此农民家庭在县城的生活高度依赖于其在城市和乡村两级的收入和保障。也就是说，县域城镇化的繁荣是在汲取城市和乡村资源的基础上发展起来的。第三，县域城镇化只是农民实现完全城市化的过渡阶段。虽然当前农民大量买房进入县城，但由于缺乏居住就业一体的完整生活体系，农民家庭难以在县域社会中实现稳定体面的高质量城镇化目标，县城是多数农民家庭实现完全城市化的跳板，而不是他们未来的落脚点。因此，这种“发展在城，消耗在县，保底在村”的城乡三元结构导致当前县域城镇化具有县域空间风险聚集和农民进城压力增加的潜在不稳定问题。
（二）风险聚集：县域社会结构的内在张力
在城乡三元结构中，县域社会的突出问题是工业化和治理能力滞后于人口城镇化，这导致县域社会存在三个层面的风险，包括人口短时间内过度聚集的治理风险、县域阶层分化加剧的社会风险和高度依赖外部支持的发展风险。
第一，县域城镇化在短期内制造出县域人口聚集的空间布局，从长期看却存在人口流失问题，这对县域治理提出新的挑战。从短期看，当前大部分中西部县域城镇化通过基本公共服务建设吸引农民进城，造成短时间内县域人口大量聚集，可能会导致县域的基础设施、公共服务和治理能力难以及时有效满足需求，从而产生“城市病”，例如教育大班额、交通拥挤、社区治理压力等问题，带来许多社会矛盾，影响县域治理秩序。从长期看，由于缺乏产业基础，县城无法满足多数家庭完全城市化的目标，人口流失是经济薄弱县城的未来趋势，因此县域建设将面临可持续发展和资源配置效率难题。
第二，县域城镇化扩大了城乡社会结构的分化，不利于社会公平稳定。一方面，过去县城内部居住的公务员阶层、工薪阶层通过工作获得保障，老板阶层和个体户阶层通过市场获得保障，从而能够在县城实现稳定体面、家庭完整的生活，且各阶层的差距不太明显。但县域城镇化让大量暂时没有能力在县城稳定体面生活的农民家庭进入县城，县域没有留给他们足够的市场空间，因此他们面临比其他阶层更大的压力，这可能会导致农民产生过大的阶层差距感，影响县域社会的秩序稳定。另一方面，县域城镇化通过能否进城买房对农民家庭进行了筛选，客观上拉大了城乡差距，结果是没有能力进城买房的农民被留在乡村接受较差的公共服务，尤其是教育公共服务的差距，导致留守在乡村的农民家庭更难以通过教育实现阶层流动和家庭发展，造成弱势家庭再生产，不利于县域社会的公平秩序。
第三，由于缺乏保障农民家庭稳定就业生活的基础，县域社会发展高度依赖城市和乡村的外部支持，在发展过程中抵御各种风险的能力较弱。在保护型城乡二元结构中，城市和农村是具有相对独立运行逻辑的两套生产生活体系，农民在城市遭遇市场风险后可以返回农村，暂时度过风险，保证社会稳定。例如在2008年金融危机和2019年新冠肺炎疫情期间，农村就发挥了重要的稳定保障作用。但是在城乡三元结构中，当农民在城市遭遇风险回到县城后，县城高成本低福利的生活体系使农民家庭面临更大的经济压力，因此县城不仅不能让农民家庭缓解风险，而且还有可能进一步加重风险。同时，县城拉大了农民家庭与乡村的距离，降低了家庭在土地上的收入，削弱了乡村的保底功能。尤其是当家中没有老人驻守乡村时，农民家庭将要面临更大的风险。
（三）难度升级：农民梯度流动的城镇化压力
不同城乡结构下农民城镇化的轨迹和成本存在差异。在保护型城乡二元结构中，农民在乡村—城市之间流动，在这一结构中，县城也属于城市体系中的一环。但在城乡三元结构中，农民在乡村—县城—城市之间流动，其中县城通过聚集教育等公共服务资源成为农民实现城市化的核心环节。虽然在两种城乡结构中，农民进城都需要通过代际接力的方式实现，但是，城乡二元结构下农民家庭只要实现一次从农村到城市（包括县城）的跨跃，在城乡三元结构中，农民家庭则要经历从农村到县城、再从县城到城市的梯度流动，这种梯度流动增加了农民进城的成本和难度，延长了农民进城的周期，加大了农民进城的风险。
第一，梯度流动需要两次进城的成本，增加了农民进城的难度。虽然相比直接进入大中城市，农民进入县城似乎是一个更低成本的城镇化选择。但是农民进入县域实际上也要花费家庭多年积蓄，包括买房、生活、教育等各方面的支出都会给农民家庭造成不小压力。农民家庭最终不是为了在县城定居，而是为了让子女接受优质教育，当子女要在城市定居的时候，同样需要再一次花费家庭积蓄。因此，县域这一中间梯度的设置实际上为农民城市化设置了一道门槛。
第二，梯度流动具有投资风险，不利于家庭未来的持续发展。农村家庭进入县域是要让子女通过教育实现阶层流动，实现完全城市化目标。但是在县城的教育投资具有风险性，子女不一定能够在教育竞争中获胜。一旦教育投资失败，农民在县城难以定居，县城房产增值空间有限，农民在县城的房屋就可能成为闲置资产，高成本的县域生活下农民家庭难以形成资源积累，甚至以贷款等方式透支家庭未来的发展能力，将进一步影响农民未来进城能力和风险抵御能力。
第三，城乡三元结构下城镇化压力加大，农民家庭劳动力和资源配置日益刚性，容易引发家庭问题，使农民家庭愈加脆弱。县域城镇化不仅没有解决农民留守问题，而且造成农民家庭结构更加离散化，压力过度还容易导致离婚、代际剥削、低生育率等家庭问题的出现，严重影响家庭关系的和谐与稳定。因此，县域城镇化塑造了消耗型城乡三元结构，在这一结构中，由于存在县域结构与农民能力的内在矛盾，导致县域社会风险聚集和农民城镇化压力增加，不利于城市化进程的推进。



五、扩大的“稳定器”：县域城镇化中的县域社会定位




（一）新型城乡一体化结构与县域社会定位
在保护型城乡二元结构中，县域作为城市社会体系而存在。县域城镇化的主体力量是在县城有稳定工作和生活能力的企事业单位人员或经商人员，因此县城社会结构与进城人员能力相匹配，不存在内在张力，县域城镇化是完全城市化的一种子类型。
在消耗型城乡三元结构中，县域开始作为有别于乡村和城市的独特城镇体系而存在，县域城镇化呈现出半城市化特点，蕴含着不稳定风险。面对这些风险，当前需要调整城镇化思路，合理定位县域社会功能，重新构建新型城乡一体化结构，降低农民城镇化过程中的压力和风险，保障中国现代化过程中的稳定秩序。
构建新型城乡一体化结构，关键在于让县域社会承担起扩大的稳定器功能，即要以县域为层级，统筹县城和乡村的均衡发展，重点解决导致县域社会不稳定的发展问题和民生问题，让农民在县城和乡村都能接受低成本有保障的公共服务，改变县域社会的消耗性质。
由此，在新型城乡一体化结构中，县域与乡村共同构成县域社会体系，发挥稳定保底功能，相对应城市社会体系发挥发展功能，最终实现城乡结构的稳定。
（二）扩大的“稳定器”：发挥县域社会功能的具体措施
将县域社会定位为扩大的稳定器，是相较于过去将乡村社会作为稳定器而言。这一设想既承认县域社会内部缺乏内生可持续的发展能力，难以满足大多数农民家庭完全城市化需求的问题，同时也肯定在城镇化实践中县域已经成为重要层级的事实，以及强调其存在发挥稳定功能的优势。在实践中，县域社会已经成为基层社会重要的生活消费中心、公共服务中心、基层治理中心，面临更大的人口空间规模、更复杂的系统结构要素和具有更重大的社会影响，因此对维持基层社会的稳定具有重要作用。以县域为基本单元发挥其稳定器功能，有利于实现县域城镇化与乡村振兴同步发展、城乡融合发展，有利于农民家庭在县域内实现低成本、高福利、促发展的城镇生活新格局。
第一，立足地方优势，因地制宜，适度发展县域产业。产业是一个社会可持续发展的动力，通过在县域适度发展产业有助于让有进入县城意愿的农民真正有机会留在县城。由于广大中西部地区的县域社会不像东部沿海发达地区一样拥有充足的市场空间和资源优势，因此在发展产业时要避免盲目投资和追求不切实际的发展目标，防止出现因过度开发房地产导致的虚假繁荣等问题，应该尊重市场规律，充分挖掘地方优势，积极承接发达地区的产业转移，维护内生于县域空间的中小规模地方性产业，发展以服务大中型城市为导向的配套产业。
第二，立足民生需求，加强县域基本公共服务建设。对于大多数中西部县域社会，受限于客观条件的限制，经济发展空间相对有限，因此县域发展的重心不在于实现经济的赶超式发展，其最关键问题是要加快公共服务建设，满足居民公共服务需求，帮助进城农民低成本度过城镇化转型阶段，降低县域社会的不稳定风险。在当前县域城镇化过程中，一方面县城内部面临基本公共服务总量供应不足、建设标准过高和服务成本过重的困境，另一方面存在城乡之间公共服务质量差距日益扩大的问题。因此县域要提升公共服务供给效率，降低农民家庭在县域内获得公共服务的成本。从县域整体层面根据城乡人口空间布局合理配置公共服务资源，避免通过房地产与公共服务尤其是教育挂钩以推动农民进城，造成被动城镇化和激进城镇化的后果，也要注重实现城乡公共服务均衡，让农民家庭在乡村也能享受到较好的公共服务。
第三，立足实践，增强县域治理能力。提升基层政府治理能力是解决县域发展问题的基础保障。当前广大中西部地区发展高度依赖国家转移支付，因此县域基层政府需要强化基层组织建设，利用好国家资源解决县域社会中县城建设、城乡均衡发展等实际问题，探索县域治理模式。另外，也需要加强乡村治理体系建设，维持乡村社会生产生活秩序，充分发挥农村社会保障的兜底作用，保障农民自由进城返乡的权利，避免让县域城镇化成为拔根的城镇化，保持县域城镇化进程的稳定架构。
作为扩大的稳定器，县域社会必须从城乡整体出发，在产业结构、资源配置、治理能力等方面合理定位和系统布局，让有意愿有能力进入县城的农民家庭留在县城，让没有能力进入县城的农民家庭在乡村也能获得低成本高质量的公共服务，将局部不稳定的县域城镇化转变为总体稳定的县域城镇化。



六、结论与讨论



本文在城乡三元结构视角下考察农民家庭的城镇化实践，试图展现县域城镇化的进程与风险，思考县域社会在我国城镇化发展体系中的功能定位。
当前县域城镇化具有两个特点：其一是当前县域城镇化是一种被动城镇化。在农村家庭追求优质教育以及婚姻市场压力下，出现农民进城行为与家庭积累能力不匹配的困境，农民虽然能够使用长年积蓄进城买房，但暂不具备在县城稳定体面生活的能力。其二是当前县域城镇化是一种低收入高支出的城镇化。县域经济结构难以为家庭提供与城镇化相匹配的就业机会，使农民面临较高的生活压力和竞争压力，因此农民家庭必须要采取刚性更强的家庭策略，不能在县域社会实现居住就业的完整生活体系。上述两个特点让县域难以成为农民家庭城镇化的最终落脚点，关键原因在于县域城镇化改变了过去保护型城乡二元结构，塑造出消耗型城乡三元结构。在消耗型城乡三元结构下，县域社会存在治理风险、社会风险和发展风险聚集的问题，农民家庭城镇化路径从过去的一次跳跃转变为梯度流动，由此导致农民城镇化难度、成本和风险增加，产生不稳定的城镇化问题。
面对当前县域城镇化中的不稳定风险，在市场空间有限的条件下，中西部县域社会必须要调整思路，承担起扩大的稳定器角色，构建县城与乡村一体的县域社会体系，形成稳定的新型城乡一体化结构。这种城乡一体化发展具有多种类型，例如江西省某县根据自身发展优势，在有条件的乡村发展脐橙产业，同时在县城聚集了家具、矿产、电子等产业，为老人在村务农、中青年在县就业提供了空间，保障了县域社会的相对稳定发展。湖南省某县着力进行公共服务均等化建设，通过加强镇域中心学校统筹建设较好地实现了义务教育均衡，减轻了农民家庭负担，提高了农民生活质量，避免了过度城镇化风险。因此，县域社会需要以人为本、统筹城乡、系统布局、因地制宜发展产业，加强基本公共服务建设和提升县域治理能力，坚持渐进城镇化道路，为中国现代化转型提供稳定基础。


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